Kamis, 28 Mei 2015 - 20:02:14 WIB
REDEFINISI HUBUNGAN BKN DAN KEMENTERIAN PAN & RB: DUDUK SAMA RENDAH, BERDIRI SAMA TINGGI
Diposting oleh : Administrator
Kategori: Artikel Kepegawaian - Dibaca: 5113 kali


Pada bulan Mei ini, BKN genap berusia 67 tahun. Dari awal berdirinya hingga sekarang, banyak perubahan yang dialami BKN, baik dari struktur organisasi, tugas dan kewenangan,  maupun kelembagaan. Di sisi lain, dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (Undang-Undang ASN), perubahan komposisi kelembagaan yang mengurusi urusan kepegawaian dan sumber daya aparatur negara, termasuk hubungan di dalamnya pun mengalami perubahan. Setidaknya terdapat 4 (empat) lembaga yang disebutkan secara eksplisit dalam undang-undang, berikut fungsi, tugas, dan kewenangannya, yaitu Kementerian PAN dan RB, KASN, LAN, dan BKN. Dalam perspektif hukum tata negara, Kementerian PAN dan RB dalam kedudukannya sebagai Kementerian dan LAN dan BKN dalam kedudukannya sebagai Lembaga Pemerintah Nonkementerian (LPNK) dapat digolongkan sebagai lembaga negara utama (state main organs), sedangkan KASN sebagai lembaga negara bantu (state auxiliary organs) (Jimly: 2006). Banyak peraturan perundang-undangan yang berganti, imbasnya berbagai diskusi dan silang pendapat mengenai kedudukan dan hubungan antara pelbagai lembaga negara dan lembaga pemerintahan tak kunjung usai, khususnya memaknai kedudukan dan hubungan antara LPNK dan Kementerian. Tulisan ini mengurai singkat hubungan BKN dengan Kementerian PAN dan RB, ditinjau dari perspektif hukum administrasi negara.

A.      Kedudukan LPNK dalam Pemerintahan

Presiden merupakan pemegang kekuasaan pemerintahan. Kekuasaan yang dipegang dan dimiliki Presiden bersifat riil atas pemerintahan (the real executive) bukan hanya kekuasaan yang bersifat nominal (the nominal executive), sehingga Presiden merupakan pemegang kekuasaan pemerintahan (eksekutif) tertinggi (Hadjon: 2008)

Menurut Bagir Manan, kekuasaan eksekutif yang dimiliki Presiden dapat dibedakan antara kekuasaan penyelenggara pemerintahan yang bersifat umum dan kekuasaan penyelenggara pemerintahan yang bersifat khusus Kekuasaan penyelenggara pemerintahan yang bersifat umum adalah kekuasaan menyelenggarakan administrasi negara. Presiden adalah pemimpin tertinggi penyelenggara administrasi negara. Penyelenggara administrasi negara meliputi lingkup tugas dan wewenang yang sangat luas, yaitu setiap bentuk perbuatan atau kegiatan administrasi negara. Lingkup tugas dan wewenang ini semakin luas sejalan dengan semakin luasnya tugas-tugas dan wewenang negara atau pemerintah (Manan: 1993).

Karena luasnya tugas dan wewenang dalam penyelenggaraan pemerintahan tersebut, Presiden dibantu oleh menteri-menteri negara, pejabat setingkat menteri, serta Kepala Lembaga Pemerintahan Non Kementerian.

 

Dari bagan tersebut terlihat bahwa Lembaga Pemerintahan Non Kementerian (LPNK) memiliki kedudukan yang jelas dalam pemerintahan. LPNK merupakan lembaga pemerintah pusat yang dibentuk oleh Presiden untuk melaksanakan tugas pemerintahan tertentu, sesuai ketentuan yang berlaku (Maria Farida: 2007). LPNK berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden. Secara yuridis normatif, kedudukan LPNK diatur dalam Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara yang menyatakan bahwa:

“Lembaga pemerintah nonkementerian berkedudukan di bawah Presiden dan bertanggung jawab kepada Presiden melalui Menteri yang mengoordinasikan.

Menurut Philipus M. Hadjon, meskipun kedudukannya sama, namun dalam tugas dan fungsinya terdapat beberapa perbedaan:

a)    Penamaan Lembaga.

     Mengenai penamaan ada yang menggunakan nama badan, ada yang menggunakan nama lembaga.

b)   Perbedaan penyebutan pimpinan.

     Ada yang menggunakan nama Kepala Kantor, dan ada yang menggunakan istilah Ketua.

c)    Perbedaan kewenangan dan pengangkatan pimpinan

     Pengangkatan semua dilakukan oleh Presiden akan tetapi ada pula dalam prosesnya melalui usulan dan kordinasi dengan menteri yang membidangi masalah tersebut

d)   Keuangan.

     Mengenai sumber keuangan berbeda-beda ada yang dilekatkan langsung pada APBN ada pula yang dilekatkan pada anggaran sekretariat negara.

e)    Organisasi vertikal.

      

Masih terkait kedudukannya, Maria Farida sebagaimana mengutip pendapat Attamimi menyatakan bahwa sesungguhnya antara kementerian dan LPNK itu sejajar, satu tingkatan. Jika digambarkan dalam bagan/struktur maka LPNK hanya sedikit lebih rendah dari kementerian hanya karena kewenangan yang dimilikinya tidak seluas yang kewenangan yang dimiliki oleh kementerian. LPNK dapat dikategorikan sebagai sebuah agensi eksekutif, karena dikepalai oleh pimpinan tunggal, yang dapat diberhentikan hanya berdasarkan keinginan Presiden semata, tanpa membutuhkan persetujuan dari lembaga negara lainnya. (Lawson: 2007)

Sebuah LPNK tidak dapat dikategorikan sebagai bagian dari sebuah kementerian ataupun sebagai bawahan dari kementerian tertentu, karena LPNK diberikan tugas khusus tersendiri oleh Presiden selaku Kepala Pemerintahan. Presiden mendirikan LPNK dengan pertimbangan bahwa tugas yang diemban LPNK adalah tugas khusus yang tidak dapat dikategorikan dan diberikan kepada kementerian tertentu, sehingga untuk melaksanakan tugas khusus itu diperlukan institusi khusus pula. Contohnya, untuk menjamin keamanan, mutu, dan kandungan gizi dari makanan terdapat beberapa kementerian yang terkait, namun jika demikian akan sangat banyak kementerian yang terlibat dalam pengaturan masalah makanan tersebut, misalnya Kementerian Kesehatan, Kementerian Pertanian, Kementerian Kehutanan, Kementerian Perikanan, dan sebagainya, sehingga memperumit pengaturannya. Hal tersebut juga menimbulkan potensi sengketa kewenangan antar kementerian. Sehingga kemudian Presiden mendelegasikan tugas khusus tersebut kepada sebuah LPNK saja.

B.       BKN Ada Di Mana?

Salah satu tugas pemerintahan yang dilaksanakan oleh Presiden adalah tugas pemerintahan di bidang kepegawaian. Presiden merupakan pemegang kekuasaan tertinggi dalam kebijakan, pembinaan profesi, dan manajemen kepegawaian. Dalam menyelenggarakan kekuasaannya, kemudian Presiden mendelegasikan sebagian kewenangannya kepada organ pemerintah di bawahnya, salah satunya kepada BKN.

Seperti halnya LPNK yang lain, kedudukan BKN sendiri berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden melalui menteri yang membidangi urusan pemerintahan di bidang pendayagunaan dan aparatur negara, ketentuan ini antara lain didasari oleh Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2013 tentang BKN. Penempatan BKN yang berkedudukan di bawah Presiden tersebut menandai bahwa BKN memiliki peran yang strategis utamanya dalam mendorong percepatan reformasi birokrasi dan mendukung efektivitas serta efisiensi pelaksanaan tugas dan fungsi BKN sendiri (Wanggai: 2011).

Seperti kita ketahui bersama, bahwa reformasi birokrasi menjadi agenda prioritas yang dicanangkan sejak lama dan dipertegas pada masa pemerintahan Kabinet Indonesia Bersatu Jilid II. Meskipun yang bertanggung jawab dalam melaksanakan urusan pemerintahan di bidang reformasi birokrasi adalah Kementerian PAN dan RB, namun BKN diharapkan dapat menjadi motor penggerak, khususnya dalam reformasi di bidang kepegawaian (Azwar: 2011). Sehingga penempatan BKN yang berada di bawah Presiden tersebut telah sesuai dengan proporsinya guna menuntaskan agenda reformasi birokrasi yang terus berjalan.

C.      Redefinisi Hubungan BKN dengan Kementerian PAN dan RB di era ASN

Sebagaimana telah diuraikan di muka bahwa dalam pelaksanaan tugas pemerintahan, selain dibantu oleh menteri-menteri negara, Presiden juga dibantu LPNK. Presiden membentuk LPNK sebagai special agency untuk melaksanakan tugas pemerintahan tertentu yang bersifat spesifik dan tidak dilaksanakan oleh kementerian, dengan skala, ruang lingkup, dan beban kerja lembaga yang relatif tidak sebesar lembaga kementerian.

Tugas pemerintahan yang bersifat khusus yang diberikan oleh Presiden kepada LPNK, secara fungsional menjadi bagian dan mempunyai keterkaitan erat dengan pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi tanggung jawab para menteri selaku pembantu Presiden (Kemristek: 2011). Karena berada dalam suatu sistem pemerintahan yang sama, maka LPNK memiliki hubungan yang sinergis dengan lembaga pemerintahan yang lain, khususnya kementerian.

Demikian halnya dengan BKN, dalam melaksanakan tugas pemerintahan di bidang kepegawaian memiliki hubungan dengan lembaga pemerintahan lain yang terkait, dalam hal ini Kementerian PAN dan RB). BKN dalam pelaksanaan tugasnya berhubungan erat dengan urusan pemerintahan yang menjadi tanggung jawab Kementerian PAN dan RB, yaitu urusan aparatur negara dan penataan birokrasi (LAN: 2011).

Banyak yang bilang, hubungan BKN dan Kementerian PAN dan RB ibarat hubungan kekasih yang sering mengalami pasang surut. Seringkali mesra, sesekali pula diterpa badai. Sebenarnya, itu cukup wajar mengingat roda pemerintahan termasuk hubungan antar lembaga pemerintahan di dalamnya memang harus dinamis. “Gesekan” yang terjadi harus dimaknai  positif bahwa pemerintah memang “sedang bekerja, tidak anteng dan diam.”

Secara normatif, dalam melaksanakan urusannya, Kementerian PAN dan RB antara lain menyelenggarakan fungsi:

a.    perumusan dan penetapan kebijakan di bidang aparatur negara dan reformasi birokrasi;

b.    koordinasi dan sinkronisasi pelaksanaan kebijakan di bidang  aparatur negara dan reformasi birokrasi;

c.    pengelolaan barang milik/kekayaan negara yang menjadi tanggung jawabnya; dan

d.    pengawasan atas pelaksanaan tugas di bidang aparatur negara dan reformasi birokrasi.

Fungsi pertama dan kedua yang erat kaitannya dengan tugas-tugas BKN, dalam arti:

a.    Kementerian PAN dan RB  merumuskan dan menetapkan kebijakan umum di bidang aparatur negara dan reformasi birokrasi, sedangkan BKN yang menetapkan kebijakan teknisnya.

b.    Koordinasi dan sinkronisasi yang dilakukan oleh Kementerian PAN dan RB di bidang aparatur negara dan reformasi birokrasi pasti melibatkan BKN sebagai salah satu pemangku kepentingan di bidang kepegawaian.

Dalam prakteknya, memang sering dijumpai tumpang tindih dan overlapping kewenangan antara Kementerian PAN dan RB dan BKN dalam pelaksanaan tugasnya. Seringkali Kementerian PAN dan RB “mengambil alih” kewenangan BKN dalam merumuskan dan menetapkan kebijakan yang sifatnya teknis, dan seringkali pula BKN merumuskan dan menetapkan kebijakan yang sifatnya terlalu umum.  Ke depan, potensi tumpang tindih kewenangan antara Kementerian PAN dan RB dan BKN akan terus terjadi, jika antara tidak ada kerja sama di antara keduanya.

Dalam hal koordinasi dan sinkronisasi pelaksanaan kebijakan, hubungan Kementerian PAN dan RB dengan BKN sudah cukup baik, Kementerian PAN dan RB selalu berkoordinasi dan melakukan sinkronisasi dengan berbagai pemangku kepentingan yang lain. Misalnya dalam penetapan kebutuhan  jumlah dan jenis (formasi) jabatan PNS yang menjadi kewenangan Kementerian PAN dan RB, selalu memperhatikan pendapat dari Kementerian Keuangan dan mendapat pertimbangan teknis dari Kepala Badan Kepegawaian Negara.

Hubungan antara BKN dengan Kementerian PAN dan RB merupakan hubungan fungsional yang dilaksanakan secara sinergis dalam suatu sistem pemerintahan. Hubungan fungsional dapat dimaknai bahwa di antara keduanya masing-masing melaksanakan urusan pemerintahan yang hampir sama dan terkait satu sama lain, yakni urusan aparatur negara dan kepegawaian. Selain itu antara BKN dan Kementerian PAN dan RB juga memiliki hubungan koordinasi. Koordinasi dapat diartikan sebagai kerjasama antar organ pemerintahan yang diarahkan untuk mencapai tujuan tertentu yang telah ditetapkan (Ateng: 1976). Sedangkan Bhenyamin Hoessein (2011), memaknai hubungan koordinasi sebagai hubungan yang tidak bersifat hirarkis, meskipun pada prakteknya, seakan-akan BKN merupakan bawahan Kementerian PAN dan RB. Kesan ini didapat ketika pada kenyataannya BKN tidak selalu dapat mengkomunikasikan dan mempertanggungjawabkan semua kegiatannya langsung pada Presiden.

Oleh karena itu, untuk meluruskan kesan yang keliru tersebut dapat dilihat kembali kedudukan LPNK dalam pemerintahan, khususnya dilihat dari perspektif hukum administrasi negara. Sebagaimana diuraikan terdahulu bahwa LPNK tidak dapat dikategorikan sebagai bagian dari kementerian ataupun bawahan dari suatu kementerian, maka dapat dikatakan bahwa BKN tidak memiliki hubungan struktural (subordinasi) dengan Kementerian PAN dan RB sebagai bawahan dan atasan, karena kedudukan BKN langsung berada di bawah Presiden.

D.      Penutup

Mengingat beratnya amanat yang diberikan oleh Undang-Undang tentang Aparatur Sipil Negara, maka peningkatan hubungan yang sinergis antar lembaga negara yang terkait menjadi mutlak diperlukan, agar proses transformasi menuju era aparatur sipil negara yang   profesional dapat dicapai dengan segera. Tidak masanya lagi mengedepankan ego pribadi ego kelembagaan, atau ego sektoral. Seperti tagline yang terdapat di depan lift Kementerian PAN dan RB, yang kurang lebih tertulis: “tidak perlu merasa paling penting, karena yang menjadi ukuran adalah kinerja.”. Dengan demikian, hubungan antar lembaga pun akan selalu hangat. Ditambah dengan adanya nakhoda baru, kehangatan tersebut mestinya senantiasa terjaga. Langgeng. (Farhan Abdi Utama – Legal Drafter BKN)


    

 

 



Copyright © 2015 by Kanreg IX BKN Jayapura All rights reserved.